推进碳达峰碳中和，是我国对国际社会的庄严承诺，也是实现高质量发展的内在要求。对照“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”目标，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出了“积极稳妥推进和实现碳达峰”的要求。《建议》以碳达峰碳中和目标为牵引，对加快经济社会发展全面绿色转型作出具体部署，为如期实现“双碳”目标提供了有力支撑。
迈入低碳发展新征程
《建议》明确提出以碳达峰碳中和为牵引，强调协同推进降碳、减污、扩绿、增长，增强绿色发展动能。
“十四五”期间，我国积极推进碳达峰碳中和，为全球气候治理作出了重要贡献。日前，在巴西贝伦《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会期间举办的联合国环境规划署（UNEP）建筑与气候政府间理事会部长级会议及“中国碳达峰碳中和之路”和“中国能源转型与新能源发展”两场“中国角”主题边会上，国家发展改革委环资司司长王善成围绕近日发布的《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书，分享了我国碳达峰碳中和重大宣示5年来取得的进展和成效。
5年来，我国构建了系统完备的碳减排顶层设计和政策体系，省级政府普遍出台了本地区碳达峰实施方案；加快构建绿色低碳循环发展经济体系，已培育6400多家绿色工厂和490余个绿色工业园区，新能源汽车产销量领跑全球；建成全球最大的可再生能源体系，可再生能源装机占全部发电装机比重近60%，风电、太阳能发电装机容量提前6年多完成2030年目标；作为最大清洁技术出口国，提供了全球70%的风电设备和80%的光伏组件，推动风光发电成本大幅下降，为全球应对气候变化和绿色低碳发展作出了积极贡献。
气候变化是国际社会普遍关注的重大全球性挑战，事关人类未来和各国发展。在2025年中国环境战略与政策学术年会上，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划研究部主任柴麒敏介绍，“十五五”时期不仅是我国实现2030年前碳达峰等国家自主贡献目标的战略攻坚期，也是衔接碳达峰后全经济范围温室气体总量减排目标的关键窗口期。
柴麒敏表示，宣布新一轮国家自主贡献目标，是我国首次提出碳达峰阶段后全经济范围、全温室气体净排放下降等一揽子应对气候变化目标，系统性构建了涵盖能源和产业转型、政策工具创新等多维度指标的行动纲领，标志着我国迈入了更加系统全面的低碳韧性发展新征程，并将为《巴黎协定》长期目标实现作出积极贡献，也为“十五五”应对气候变化工作提出了新的部署和要求。
实施碳排放双控制度
《建议》提出，实施碳排放总量和强度双控制度。完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。从过去的能耗双控制度，到现在全面转向碳排放双控制度，这是全面绿色转型的“指挥棒”。
中国宏观经济研究院能源研究所研究员朱松丽表示，从“十四五”及过往经验看，能源总量和结构对控碳具有决定性作用。除了大力发展非化石能源，节能、提高能效依然具有“第一生产力”属性。因此，从能耗双控向碳双控转换的过程中，节能和提高能效依然具有关键意义。“十五五”期间，需通过市场与激励机制，进一步推动高耗能行业节能降耗，对新增基础设施开展能效和碳双评估，助力能源电力转型加速进行。
谈到电力行业如何落实国家自主贡献目标，中国华能集团有限公司能源研究院院长舒安杰说，电力行业低碳转型是实现国家自主贡献目标的重点，不仅要自身实现零碳，还要通过电能替代助力工业、交通、建筑等部门脱碳。当前电力低碳转型已全面进入硬约束阶段，面临统筹保供与减排难度大、新能源安全经济可靠替代能力尚未形成等挑战，需强化规划引领，保持新能源快速发展节奏，完善适应高比例新能源的市场机制，加强碳排放双控基础能力建设，加快新型电力系统技术攻关，确保如期实现国家自主贡献目标。
中国石油集团经济技术研究院能源战略研究所所长袁榴艳认为，未来我国能源结构将由“一煤独大”转向“多能互补”。石油的主体作用将由“供能保障”逐步转向“交通用能保障+原材料保障并重”；天然气的主体作用将由“清洁替代”进一步扩展至“减污降碳协同替代+支撑新能源规模发展”。
完善适应气候变化工作体系
《建议》提出，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力。
清华大学能源环境经济研究所所长张希良表示，当前全国碳排放权交易市场能够为全国70%的碳排放权确定价格，并推动这部分经济体率先实现碳排放“双控”。他建议，一方面通过扩大强制碳市场的行业覆盖范围，引入配额有偿分配方法，引入第三方投资机构，开展配额衍生品交易等方式提高强制碳市场减碳的效益和效率；另一方面改革国家碳排放目标分解考核方式，由强制碳市场管控重点行业和重点企业的碳排放，碳市场管控范围以外的碳排放则由地方分担负责。
国内外碳市场普遍出现过碳价的较大波动。生态环境部环境与经济政策研究中心生态环境经济政策研究部副主任朱磊认为，通过政策的宏观调控等适当措施，可实现对碳价的正面引导。目前，全国碳市场覆盖有限、交易主体和交易产品较为单一，市场活力有待进一步提升。建议出台短期配额供给调控政策；启动投资机构入市，分阶段引入不同类型投资机构；开展配额质押、回购等金融业务，引导市场形成多元化的配额需求；印发发电行业中长期配额分配方案，向市场释放中长期政策信号。
此外，新一轮国家自主贡献目标提出“气候适应型社会基本建成”，这是我国未来10年适应气候变化工作的总方针，为适应行动广泛深入开展指明方向。中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所研究员许吟隆表示，生态文明建设是推进适应工作的重要抓手，需进一步挖掘生态系统服务功能，发挥其气候调节作用。优先事项包括提升公众适应意识，强化科技研发与支撑，发布适应技术指南，构建考核指标体系，加强能力建设与工具开发，构建适应技术体系等。
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